إصلاح وكالات الإستخبارات في ديمقراطية باكستان الإنتقالية

[المقاتل]

إصلاح وكالات الإستخبارات في ديمقراطية باكستان الإنتقالية

فريدريك جير
مؤسسة كارنيجى للسلام الدولي مارس 2009
المجلة: لندن


يؤكد تحليل مؤسسة كارنيجى للسلام الدولي أن إصلاح وكالات الإستخبارات الباكستانية شيء حتمي لكي تستمر الديمقراطية في البلاد. وبينما كان التحدي أمام باكستان معروفاً منذ وقت طويل وحدثت العديد من محاولات الإصلاح، فإن التغييرات الحقيقية في وكالات الإستخبارات والأهم من ذلك، علاقتها بالحكومة والمنظمات الإرهابية، التي لم تفلح الإصلاحات السابقة في تحقيقها. وتتصدى مؤسسة كارنيجي للسلام الدولي لهذا الموضوع، وليس فقط عن طريق اقتراح توصيات لحكومة باكستان، ولكن أيضاً عن طريق مشاركة المجتمع الدولي مع هذه الدولة. ويؤكد التقرير أن التغييرات التي يتم تنفيذها بالتنسيق بين الأطراف هي فقط التي ستكون قادرة على تغيير نظام الحوافز الذي يسمح لوكالات الإستخبارات بالتدخل في السياسة الداخلية لباكستان، والتعامل المزدوج مع كل من الحكومات الغربية والجماعات الإرهابية. ويدعم تحليل مقارن لمؤسسة كارنيجي مصحوب بثلاثة تقارير إضافية الإجراءات التي أوصى بها جير.


يهدف تقرير مؤسسة كارنيجي عن دور إصلاح وكالات الإستخبارات في باكستان في دعم مستقبل الديمقراطية إلى المساهمة في العمل السابق الذي قامت به المنظمة من أجل إعادة تشكيل إستراتيجيات الغرب تجاه باكستان. ويرتكز التقرير على افتراضية أن أجهزة الإستخبارات الباكستانية تؤثر بشكل خطير على قدرة الحكومة على إقامة ديمقراطية حقيقية، وتؤثر هذه الوكالات بصورة مباشرة على نمو الإرهاب ونجاح إستراتيجيات مكافحة الإرهاب.


وفي معرض تحديد توصيته للسياسات، يركز التقرير على الإجراءات التي ينبغي على الحكومة الباكستانية إتخاذها وتلك التي ينبغي أن يتبعها المجتمع الدولي لأجل تقليل نفوذ وكالات الإستخبارات الباكستانية في السياسة، مما يسمح للحكومة بتعزيز سلطتها المدنية. وتشمل التوصيات الخاصة بباكستان كلاً من الإصلاح الذي يتوجب أن تخضع له وكالات الإستخبارات، بالإضافة إلى إجراءات أخرى ينبغي أن تقوم بها الحكومة من أجل تعزيز دور العناصر المدنية في الجهاز السياسي والحد من استقلالية وكالات الإستخبارات.


بالإضافة إلى تقرير مؤسسة كارنيجى، فإن مجلس العلاقات الخارجية ومؤسسة بروكينجز ومشروع مركز بلفر التابع لكلية كيندي للحكومة قد أجروا مشاريع بحثية مماثلة متعلقة بدور وكالات الإستخبارات الباكستانية. وأبرزت النتائج التي توصلت إليها هذه التقارير أفكاراً مماثلة لتلك التي اقترحها تقرير كارنيجي، رغم أن تركيزها المختلف يسلط الضوء أيضاً على قضايا يناقشها تقرير كارنيجي ولكن بتفصيل أقل. إلا أننا إذا جمعنا تلك التقارير، فإن هذه التقييمات لوكالات الإستخبارات في باكستان تدعم الإعتقاد بأن الإصلاح أمر حتمي إذا قدر للديمقراطية أن تستمر.


توصيات خاصة بالسياسات في باكستان


أولاً ، يوصي تقرير كارنيجي بأنه يجب أن يبدأ الإصلاح بتوضيح الفلسفة التي تقوم عليها وكالات الإستخبارات وإعادة تحديد محور مهامها وأولوياتها من أجل إرساء ثقافة جديدة للإستخبارات. وترددت هذه التوصية في التحليلات الثلاثة الأخرى، وتنبع من السلطة غير الواضحة تاريخياً لوكالات الإستخبارات.

والمهمة الرئيسية لأجهزة الإستخبارات هي جمع وتحليل وتقييم ونقل المعلومات الإستخباراتية الخارجية للحكومة لمساعدتها في اتخاذ القرارات المتعلقة بالأمن القومي. إلا أنه في كثير من الحالات، لا تعتبر هذه الخطوط الإرشادية الأساسية معايير للعمل تفرض سلوكاً على المسئولين في وكالات الإستخبارات.

ونتيجة لذلك، تتفق جميع التحليلات على أن إصلاحات الإستخبارات ينبغي أن تقوم على أساس تحديد مجالات المسئولية عن كل وكالة وقنوات الإبلاغ. ويقول عباس في تقرير بلفر أنه متى تحقق هذا الإجراء، فإنه يمكن تنفيذ إصلاحات هيكلية هامة في وكالة الإستخبارات.


ويشترك تقرير كارنيجي في هذا الإستنتاج، ويشير إلى أن إصلاح الوكالات سيعتمد بدرجة كبيرة على الإصلاح المؤسسي. ويشير التقرير إلى أن إصلاح الإستخبارات في باكستان يمثل تحدياً على وجه الخصوص لأنه يتطلب تنسيقاً بين وكالات الإستخبارات المتعددة، وتحديد السلطة بين الجيش والسلطات التنفيذية والتشريعية والقضائية.


ويقول التقرير بشكل أكثر تحديداً، أنه إذا أرادت باكستان ترسيخ ديمقراطيتها فإن جانباً هاماً من جوانب الإصلاح المؤسسي سوف يتطلب التدخل المحدود من الجيش، على الأقل في المدى القصير. ويعنى هذا أنه يتوجب على عملية إصلاح وكالة المخابرات مواجهة عقبة تتمثل في أنه رغم تأثير الجيش السلبي في الماضي على مستقبل الديمقراطية الحكومية من خلال تأثيره على وكالات الإستخبارات، فإن الجيش يوفر قدراً من الخبرة المطلوبة لأجهزة الإستخبارات.


وتبرز كل التقارير المختلفة قيد المراجعة أهمية هذا الأمر مما يحتم التصدي له. فمن جهة، يقترح تقرير كارنيجي البحث عن ضباط يكون ولائهم متسقاً مع اتجاهات الحكومة.
ويقترح عباس من الجهة الأخرى إصلاحاً أكثر تحديداً يتطلب تشكيل لجنة إستخبارات مشتركة لتنسيق عمل جميع الوكالات، تليها ضرورة التنسيق على مستوى أعلى من هذه اللجنة مع وجود تحكم في الميزانية لمنحها المزيد من الصلاحيات. ويقول عباس أن لجنة تنسيق الإستخبارات يجب أن تتكون من مجلس استشاري مكون من 15 إلى 20 شخصاً من خارج الجيش.


ورغم أن التقريرين يتفقان حول أهمية التنسيق، فإن توصياتهما المختلفة حول كيفية تنفيذ ذلك تبرز جزءاً من التحدي الذي يواجه الحكومة الباكستانية. ويعنى هذا أن المشاكل التي تواجهها الدولة واضحة، ولكن وسيلة تحقيق الإصلاح بنجاح مطروحة للنقاش.

من جهة، قد ترجع الإختلافات في التوصيات إلى أن تقرير كارنيجي يستخلص إستنتاجاته ليس فقط من تحليل تاريخ باكستان، ولكن أيضاً من حالات مماثلة في بلدان خاضت تحولات مشابهة إلى الديمقراطية، وخاصة في شيلي وإندونيسيا. ويقيد هذا المنهج بالتأكيد من التحديد الذي تتسم به توصيات كارنيجي والذي تعد دراسته معدة بشكل أفضل لإصدار توصيات أشمل من توصيات كلية كنيدي.


وجنباً إلى جنب مع التوصيات التي تتعلق بوكالات الإستخبارات تحديداً، يسلط تقرير كارنيجى الضوء أيضاً على الإجراءات التي يتعين على الحكومة اتخاذها لتعزيز سلطة الإدارة المدنية على حساب وكالات الإستخبارات. وتتضمن هذه التوصيات ما يلي: تقوية الشرطة، وتعزيز الفصل بين وكالات الإستخبارات العسكرية والمدنية، وصبغ النقاش حول السياسات الخارجية والأمنية بالصبغة المدنية، وتحويل إنتهاكات وكالات الإستخبارات إلى المحكمة العليا.


تصبح توصيات السياسة هذه مجتمعة ذات أهمية من حيث إنها سوف تعزز الفكرة القائلة بأن وكالة الإستخبارات هي منظمة تتمثل مهمتها في خدمة الحكومة المدنية. وعن طريق تدعيم الشرطة سوف تكون الحكومة الباكستانية قادرة على تحديد أفضل التوقعات لوكالات الإستخبارات، وبالتالي تقليص إحتمالات إقحام نفسها في الشؤون الداخلية، وخاصة السياسة.

وسوف تقضى إعادة دمج السياسة الخارجية والأمنية في الحوار المدني أيضاً على الدور السياسي لوكالات الإستخبارات. وأخيراً، فإن رفع إنتهاكات وكالات الإستخبارات إلى القضاء سوف يقوى سلطة الحكومة ويقضى على شرعية محاولات أجهزة الإستخبارات للتلاعب بجانبي الصراع في أفغانستان.


وتعكس تقارير مجلس العلاقات الخارجية وكلية كنيدي هذه التوصيات مرة أخرى. ويولي مجلس العلاقات الخارجية، بشكل أكثر تحديداً، قدراً كبيراً من الإهتمام إلى أن تدعيم قدرة الحكومة المدنية والمحكمة العليا على مسائلة وكالات الإستخبارات سوف يكون مهماً لمستقبل الإصلاح الدائم.

 

 

[المقاتل]

توصيات متعلقة بالسياسات بالنسبة للمجتمع الدولي


تكمن مصلحة المجتمع الدولي في إصلاح وكالات الإستخبارات الباكستانية أساساً في علاقة هذا الإصلاح بمكافحة الإرهاب. ووفقاً لتقرير كارنيجي، فإن السياسات التي تطبقها الدول الغربية تجاه باكستان إما أن تكون عاملاً يعوق أو يسهل الأمر، متأثرة بوجود أو إختفاء الإرهاب على طول الحدود الباكستانية-الأفغانية.

وتربط معظم الدول الغربية بين منظمة الإستخبارات العسكرية والحرب ضد الإرهاب، ولهذا تتردد في قطع علاقاتها مع المنظمة. غير أنه ينبغي تمحيص هذا التصور. ويقول تقرير كارنيجي بدلاً من ذلك أن التهديد الإرهابي سيستمر ما دامت الإستخبارات الباكستانية تغذي الجماعات المتطرفة التي تعمل على الحدود. وتسهم العلاقات مع منظمة الإستخبارات العسكرية بشكل هامشي في تحقيق الأمن وتخلق بدلاً من ذلك وضعاً للإستخبارات يقوض سلطة الحكومة المدنية على المنظمة.


وهناك نقطة هامة أخرى وهى أن التقرير يُبرز أن إنهاء الغرب للتعاون مع الإستخبارات العسكرية لا يعني أيضاً نهاية الإرهاب، فيما يتعلق بتوقعات الغرب لعلاقاته مع الإستخبارات. غير أن هذا الإنهاء سيسمح بحدوث التعاون بين أجهزة الإستخبارات الباكستانية، وسوف يقوى أيضاً موقف الحكومة تجاه الجيش، وخاصة فيما يتعلق بنفوذه على وكالات الإستخبارات. في هذه الحالة، ينبغي أن يكون الغرب حذراً بشكل خاص في كيفية تطوير علاقاته مع الإستخبارات العسكرية - وهى جهاز عسكري تقع مسئولية تشغيله والتحكم فيه على عاتق الجيش- وبعبارة أخرى، يتوجب على الحكومات الغربية أن تضمن أنه خلال محاولاتها تعزيز إستراتيجيات مكافحة الإرهاب وذلك من خلال العمل مع المخابرات الباكستانية، ولن يؤدي ذلك بالطبع إلى تقويض الحكومة المدنية، مما سيشجع حدوث نوع من عدم الإستقرار يجعل الإرهاب أكثر إحتمالاً.


وفي هذا الصدد، يشجع التقرير أيضاً على العمل من خلال الحكومة الباكستانية. ويتفق تقريرا كارنيجي ومعهد بروكينجز على أن الوعي الدولي قد زاد بشأن التعامل المزدوج من جانب المخابرات الباكستانية، وأدى هذا بدول عديدة لمطالبة الحكومة الباكستانية بتأكيد سيطرتها على جهاز الإستخبارات.

ولكن نفس هذه الحكومات التي تلوم الحكومة الباكستانية لعدم قدرتها على كبح جهاز الإستخبارات تقيم علاقات مع هذا الجهاز، وبالتالي تقوض سلطة الحكومة التي في نفس الوقت تعتبرها مسئولة. وتعد توصيات التقريرين في جوهرها معقولة، بمعنى أن طلبهما الضمني من المجتمع الدولي هو الإنسجام في السياسة المنفذة تجاه الحكومة الباكستانية وأجهزتها الإستخباراتية.

وبالإضافة إلى ذلك، يبرز تقرير كارنيجي أن جانباً هاماً من علاقات الغرب مع باكستان ووكالات إستخباراتها قد تم من خلال المساعدات العسكرية. غير أن التقرير يدل على أهمية اشتراط المساعدة المقدمة للجيش بتحقيق نتائج فعلية. في الماضي، سلمت باكستان إرهابيين كوسيلة لكبح مطالب الغرب بشأن علاقتها بطالبان على سبيل المثال.

غير أن هذا النهج غير فعال ويوضح ضرورة التركيز على تأثير وكالات الإستخبارات على البنية والمؤسسات التي تدعم الإرهاب. ويبرز التقرير الذي أجراه مجلس العلاقات الخارجية هذه النقطة بنفس الدرجة حيث يقول إن الحكومة الباكستانية قد نفت مراراً الإتهامات بدعم الإرهاب مستشهدة كدليل على تعاونها بالصراع الذي قادته الولايات المتحدة ضد طالبان.


في الوقت نفسه تشجع كل التقارير الثلاثة الدول الغربية على التحلي بالصبر عند التعامل مع باكستان. ولا تزال الدولة في بداية عملية لا يزال نجاحها غير مؤكد. فالإرهاب هو تهديد عاجل يتوجب على المؤسسات الإستخباراتية مكافحته، لكن المدنيين يحتاجون إلى تأكيد تفوقهم وسيطرتهم على مؤسساتهم حتى تصبح إجراءات مكافحة الإرهاب ناجحة. غير أن التقارير متفقة على أن التحلي بالصبر ينبغي ألا يكون عذراً للتقاعس عن العمل. وسوف تكون حكومة باكستان المدنية مخطئة إذا ما تجاهلت الحاجة إلى إحكام قبضتها على وكالة المخابرات بشكل حاسم.

وأخيراً، فيما يتعلق بتوصيات السياسة التي يقترحها التقرير على المجتمع الدولي، فإنه يقترح التقليل من أهمية باكستان في تعامل المجتمع الدولي مع أفغانستان. وتتمتع باكستان في الوقت الحالي بوضع فريد يمكنها من دعم جانبي الصراع.

وعلى الجانب الأخر، تقلصت خيارات المجتمع بحيث أصبحت قاصرة على علاقاتها مع إسلام أباد. كانت باكستان حتى وقت قريب هي البلد الوحيد المتاح للعبور إلى أفغانستان، ولم يتح الطريق الروسي الذي تم فتحه للمجتمع الدولي الفرصة لكي يفصل نفسه بقدر كاف عن باكستان فيما يتعلق بأهدافه نحو أفغانستان.
ويقول التقرير أن الحل الوحيد هو أن تقبل مزيد من الدول، مثل إيران والصين، نقل الإمدادات عبر أراضيها إلى أفغانستان. وبمجرد أن يتحقق ذلك سوف يتلاشى عنصر قوة إسلام أباد وسوف تتاح للمجتمع الدولي مساحة أكبر للمناورة.


وفيما يتعلق بوكالات الإستخبارات في باكستان فإن تقليل أهميتها في أفغانستان سوف يوفر الفرصة للحكومة المدنية لتعزيز سلطتها، كما أنه سيقلل إلى حد كبير من فرص وكالات الإستخبارات في التلاعب بجانبي الصراع.

وعلى هذا يسلط تقرير كارنيجي الضوء على السبل التي من خلالها حدت وكالات الإستخبارات من آفاق الديمقراطية في باكستان في الماضي. غير أنه في ظل الإنتخابات التي جرت في عام 2008، يكتشف التقرير أن باكستان لديها وضع فريد يمكنها من تنفيذ إصلاحات هامة في وكالات الإستخبارات، وهى منظمات تقع في محور سياسة باكستان الداخلية والخارجية. ويؤكد تقرير كارنيجي في جوهره، كما هو الحال في التقارير الأخرى التي تؤخذ في الإعتبار أهمية ترسيخ نفوذ السلطة المدنية على وكالات الإستخبارات، وإعادة تحديد صلاحياتها، وتنسيق مهامها.

إلا أن الأمر المقلق هو إشارة التقارير أيضاً إلى أن توصياتها ليست بالأمر الجديد، وأن الأبحاث والمقترحات المتعمقة غالباً ما تنسي في باكستان، حيث تكون حقيقة الإصلاح في بعض الأحيان أكثر تعقيداً مما قد يوحي به التحليل المعتمد على البيانات. غير أن هذه التقارير حين تؤكد على التأثير الذي قد يتمتع به المجتمع الدولي على مستقبل الإصلاح، فهي تحول هذه النقطة السلبية المحتملة إلى فرصة أمام باكستان لاستخدام علاقاتها مع المجتمع الدولي لتحقيق أهداف داخلية، وهى في المقام الأول تأكيد سلطة الحكومة المدنية على الجيش ووكالات الإستخبارات.