الثقافة الدستورية الحربية الأمريكية
تقرير واشنطن -رضوى عمار
تشهد الولايات المتحدة الأمريكية الآن لحظة تاريخية مثيرة تدور حول إعادة النظر في مفهوم إعلان الحرب وصلاحياته. بعبارة أخرى يُسيطر على الساحة الأمريكية نقاش جِديًّ حول إشكالية العلاقة بين الرئيس الأمريكي بصفته رئيس السلطة التنفيذية، والكونجرس الأمريكي الذي يعبر عن السلطة التشريعية والمخول بالموافقة على أي حرب قبل شنها، وخاصة في ظل تربص الأجواء لشن حرب أخرى، وانتظار رئيس جديد قد يُعنى بمحاولات وجهود أخرى للتعدي على سلطات الكونجرس الدستورية في إعلان الحروب.
ومن ثم يُعنى هذا التقرير بعرض الجدل الذي يدور حول قانون الحرب الأمريكية من المنظور الدستوري، وهو ما تم طرحه خلال لجنة الاستماع التي عقدتها اللجنة الفرعية للمنظمات الدولية وحقوق الإنسان، والتي حملت عنوان "صلاحيات الحرب للقرن الواحد والعشرين: المنظور الدستوري War Powers for 21st century: The Constitutional Perspective". وبحثت الجلسة تساؤلا رئيسًا تمحور حول ما إذا كانت هناك حاجة لإحداث تغيير في الثقافة الدستورية الأمريكية، وأن يكون هناك قناعة لدى غالبية الأعضاء بالتزاماتهم؛ لكونهم شركاء مع الرئيس في أكثر قرارات الأمة مصيرية، وهو قرار الذهاب للحرب؟، أم أن هناك حاجة للتغيير في العملية ذاتها، بالتأكيد على أن يقوم الكونجرس بمسئولياته الدستورية؟.
الجدل والنقاش بشأن سلطات وصلاحيات الحرب مابين السلطة التنفيذية وسلطة الكونجرس ليس موضوعا نظريًّا أكاديميًّا وإنما هو موضوع يخضع للواقع. ومن المهم للغاية الآن أكثر من أي وقت مضى في تاريخ هذه الأمة أن ندخل في نقاش حول تلك القضية.
السياق التاريخي لإعلان الحرب في الدستور الأمريكي
عهد الآباء الأولون للدستور الأمريكي بقرار إعلان الحرب للكونجرس، سواء أكانت صراعات عسكرية كبرى، أم مناوشات صغيرة أم حروبًا قصيرة، باستثناء واحد هو أن الرئيس يُمكنه استخدام القوة استجابة للهجوم المفاجئ. ويرجع ذلك لأسباب رئيسة منها: رغبة واضعي الدستور في خلق معوقات لخوض الحرب من خلال مراجعة العقول المستقلة، إلى جانب حالة الشك بشأن منح السلطة التنفيذية سلطة صنع قرار الذهاب للحرب بمفردها، ومنها أيضًا رغبتهم في توفير مشاركة ديمقراطية موسعة بشأن قرار بدء الحرب والذي يتطلب موافقة الهيئة التشريعية.
ويستطيع الكونجرس، دستوريا أن يقيد قيام الرئيس بـ "هجوم مضاد" لفترة محددة، بالإضافة إلي منعه من الاستجابة للتهديدات باستخدام الأسلحة النووية. وتسمح قيادة الرئيس الأمريكي للقوة المسلحة من الهجوم المضاد في إطار الدفاع الذاتي، والذي يكون مستقلا عن سلطات الكونجرس عندما يكون صامتًا، ولكن دون تجاهل القيود الإيجابية التي يسنها الكونجرس.
قانون الحرب
ظهرت الحاجة لسن قانون الحرب War Power Act نتيجة لأحداث الحرب في فيتنام؛ بهدف جعل سلطة قرار التورط في الحرب سلطة مشتركة بين الرئيس والكونجرس. غير أن الرؤساء الأمريكيين دستوريًا تحدوا هذا القانون.
وفي هذا الصدد يرى إدوين دي ويليامسون Edwin D. Williamson، أنه منذ الأيام الأولى لنشأة الولايات المتحدة الأمريكية، وهناك توافق عام على وجود ثلاث قواعد يُمكن للرئيس من خلالها اتخاذ قرار فردي باستخدام القوات المسلحة. تدور تلك القواعد حول إنهاء حالة العصيان المسلح، وحماية المواطنين، ومواجهة أي هجوم مباشر أو وشيك على الأراضي الأمريكية.
وتأسيسًا على ذلك اعتاد الرئيس استخدام القوة دون موافقة الكونجرس المسبقة أكثر من 200 مرة. ويتفق إدوين Edwin مع هذه الرؤية فهو يؤمن بأن أي رئيس يُمكنه أن يستخدم القوة ضد أي تهديد للمصالح القومية للولايات المتحدة الأمريكية والحيوية. وأنه رغم الإجماع بشأن تغيير سلطات الكونجرس من صنع الحرب making war لإعلان الحرب declaring war، إلا أن للرئيس سلطة استخدام القوة على الأقل في بعض حالات الدفاع (والمختلف عليها). غير أن التاريخ أوضح حكمة أن يحصل الرئيس على الدعم السياسي من الكونجرس عند استخدام قوات أكبر.
وفي هذا السياق أوضح ميشيل جيه. جليننون Michael J. Glennon أحد المشاركين في لجنة الاستماع بأن الحديث عن عدم دستورية القانون يدور بشكل رئيس حول ثلاث نقاط، وهي: فترة الـ60 يوم الموجودة في القسم الخامس (ب) ، حق النقض التشريعي للقسم 5(ج) ، وقاعدة البيان الواضح قسم 8(أ) (أ) (1). وقد أوضحها كالتالي:
القيود بشأن الـ60 يوم: يحدد الكونجرس فترة تمتد لـ60 يومًا لاستخدام القوات المسلحة كما هو مشروط في (قسم 5 "ب") من القانون مع إعطاء الرئيس مرونة؛ لأن يمد هذه الفترة لأكثر من 30 يومًا أخرى في قضايا الضرورة العسكرية الملحة. ونتيجة ذلك وضع عبء على الرئيس لإقناع الكونجرس باستمرار الحاجة لاستخدام القوات المسلحة في الخارج. ويرى ميشيل Michael أن فترة الـ60 يومًا دستورية، فالكونجرس يستطيع أن يُنظم ممارسة الرئيس لسلطاته بفرض قيود من خلال سن التشريعات.
هذا في حين رأى جولز لوبل Jules Lobel، أن القانون لا يفرض قيودًا ثابتة فعالة على السلطة التنفيذية لبدء الحرب، فالرئيس يمكن أن يدخل في حرب أحادية في 60 يومًا رغم أن الدستور يشترط أن يوفر الكونجرس سلطة سابقة لبدء الحرب غير الدفاعية، ليس خلال الـ60 يومًا بعد بدء الحرب، كما أن التاريخ قد أثبت صعوبة وضع حد للحرب عندما تبدأ.
الفيتو التشريعي: وقد أشار ميشيل Michael إلى أن (قسم 5 "ج") من القانون الذي يسمح للكونجرس سن قرار متزامن يُجبر الرئيس على سحب القوات المسلحة، غير أن الأخذ بقرار متزامن يمكن أن لا يكون له أثر ملزم في فرض الانسحاب، ومن ثَّمَ فإن مثل هذا القرار قد لا يُوفي بغرض وضع سلطات الرئيس في أقل درجاتها. في حين رأى جولز Jules أن قانون الحرب فشل في توفير آلية ملائمة لإنفاذ هذا المبدأ الأساسي. ففي القسم 5(ج) يتطلب أن يضع الرئيس حدًا لأي استخدام لقوات الولايات المتحدة الأمريكية في العداءات بعد 60 يومًا، وذلك إذا لم يعلن الكونجرس بصورة إيجابية الحرب، أو تم إثبات عدم بداية الحرب. ورغم ذلك يتجاهل الرؤساء الأمر، والكونجرس لا يُبدي اهتمامًا كافيًا في فرض ذلك، كما ترى المحاكم أنه إذا لم يقم الكونجرس بشيءٍ، لماذا عليها هي أن تفعل، فالكونجرس لديه سلسلة واسعة من السلطات التشريعية تُمَكِّنْهُ من إيقاف الرئيس عن اتخاذ مثل هذا القرار (قرار الحرب)، فيُمكنه أن يسن تشريعًا يمنع استخدام قوات الولايات المتحدة الأمريكية، كما أنه يُمكن أن يقطع تمويل استمرار الحرب.